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Reformas constitucionais no Brasil: instituições políticas e processo decisório

2003; Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (ANPAD); Volume: 7; Issue: 1 Linguagem: Português

10.1590/s1415-65552003000100012

1982-7849

Vinícius de Carvalho Araújo,

Brazilian Legal Issues

Marcus Andre Melo, Doutor em Ciencia Politica pela Universidade de Sussex, UK, e Professor Visitante no Massachussets Institute of Technology (MIT), USA, durante uma temporada, e na atualidade um dos integrantes da chamada nova geracao de cientistas politicos que mais vem se destacando na analise das reformas pro-mercado e de politicas publicas setoriais, a partir da utilizacao de um instrumental analitico que inclui os novos institucionalismos . Os seus trabalhos centram-se numa tentativa de aculturacao destes instrumentais para identificar os elos criticos de decisao, que conformam a implementacao das politicas, a sua contextualizacao para as condicionantes institucionais de um regime democratico e federativo com as caracteristicas do brasileiro, da reforma do Estado e de seu aparelho e para construir um modelo de avaliacao adaptado aos programas sociais no Brasil. Dos nove capitulos do livro em questao, tres sao dedicados a apresentacao da agenda da pesquisa (vide Capitulos 2, 3 e 4), que inclui a sua formacao para cada uma das areas tematicas e o processo de reforma numa perspectiva comparada. Na revisao da literatura o autor destaca as diferencas entre as diversas abordagens, salientando a forte ambiguidade na definicao do que sejam instituicoes (categoria central). Ao expor os dois principais argumentos sobre a fragmentacao ou coesao no sistema politico brasileiro que norteiam o debate atual, alem das principais variaveis intrinsecas e areas tematicas, o autor define o problema que orienta a pesquisa e formula cinco hipoteses para tentar responde-lo. O problema, embora nao-enunciado, aborda as possibilidades de exito das reformas market-friendly no quadro institucional brasileiro; ou seja, segundo ele, aquelas com menores chances de serem aprovadas sao aquelas que: (1) implicam na desconstitucionalizacao de dispositivos constitucionais; (2) apresentam multidimensionalidade e inseparabilidade de questoes; (3) concentram custos e problemas intertemporais de credibilidade, sem possibilidade de compensacao das perdas; (4) apresentam muita incerteza e cujos atores sao refratarios ao risco; e (5) trazem uma situacao passada (legado de politica), que restringe as alternativas. A leitura atenta e fluente do texto revela com detalhes a dinâmica de interacao dos atores, as estrategias adotadas pelo Executivo na sequencia de primeiro encaminhar e depois discutir, ou vice-versa, o carater erratico das negociacoes e dos negociadores que tenderam a desfigurar ou manter as propostas na otica de seus propositores, a sua tramitacao legislativa, entre outras nuances que capacitam os leitores a melhor compreensao do sistema politico brasileiro contemporâneo. Segundo o autor, no caso da reforma tributaria os impactos das eventuais mudancas sobre as financas publicas num contexto restritivo, seus beneficios difusos e o onus concentrado, o tecnicismo da Receita Federal, as divergencias quanto a forma da legislacao, as perspectivas dos setores do empresariado e a multidimensionalidade/inseparabilidade das questoes expostas nas hipoteses, condicionaram as idas e vindas e o seu baixo desempenho. Na reforma previdenciaria, ele aponta a estrategia de desconstitucionalizacao da seguridade social e fusao de tres materias importantes (servidores publicos, trabalhadores do setor privado que contribuem para o INSS e fundos de pensao), alem da incapacidade politica do Executivo em conduzi-la, como os fatores determinantes na lentidao - 46 meses de tramitacao - e no afastamento das mudancas de carater estrutural no segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, limitando-se ao que ele chama de terceiro turno da reforma, contendo a taxacao de inativos e o fator previdenciario expostos no Capitulo 6. No caso da reforma administrativa, o autor aponta que a sua principal diferenca das demais foi a sua natureza quase negociada, descrita ao longo do Capitulo 7. As intensas discussoes e negociacoes na arena parlamentar e o uso de algumas prerrogativas regimentais que impoem a preferencia do Executivo, alem do apoio dos governadores no contexto da renegociacao das dividas estaduais e da votacao da emenda da reeleicao em 1996-1997, garantiram a aprovacao da proposta do Executivo sem muitas perdas. Podemos concluir afirmando que Marcus Andre Melo consegue em boa medida responder ao problema orientador da pesquisa, relacionando o equipamento institucional (processo) e as decisoes tomadas a partir dele (produto), ja que todas as hipoteses foram confirmadas e avancam na discussao sobre os aspectos dinâmicos e estaticos da governabilidade, cuja definicao foge a esta resenha. Portanto a leitura deste livro e imprescindivel para os pesquisadores interessados em desenvolver pesquisas sobre este tema, devido ao seu rigor metodologico e a sua base teorica ampliada, que inclui autores nacionais e internacionais e sinaliza uma serie de linhas de investigacao. Alguns topicos propostos por seu autor na conclusao, a exemplo dos poderes de agenda do Executivo e sua taxa de aprovacao de materias no Legislativo, bem como a extensao das negociacoes pre-tramitacao congressual como variaveis intrinsecas ao processo decisorio, podem fundamentar novos estudos.