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Desigualdad e inclusión: La ruta del estado de seguridad social chileno, 1920–1970

2017; Duke University Press; Volume: 97; Issue: 3 Linguagem: Espanhol

10.1215/00182168-3933852

1527-1900

Francisca Rengifo,

International Labor and Employment Law

Una dimensión central de la función del Estado en América Latina durante el siglo xx fue la regulación de las relaciones socioeconómicas que acompañaron a la industrialización y urbanización. Conforme se otorgaron prestaciones básicas –salud, previsión, educación y vivienda– a sectores cada vez más amplios de la población, emergió el Estado social que, como en otras sociedades industriales modernas, asumió la responsabilidad de proveer beneficios en respuesta a la llamada cuestión social, en términos de pauperismo urbano-industrial, y a la cuestión obrera, entendida como las demandas reivindicativas de integración de los trabajadores al proceso de democratización social y política.1En Chile dichas prestaciones fueron establecidas como derechos en las leyes sociales de 1924, que regularon el contrato de trabajo, el seguro obligatorio contra los riesgos de enfermedad, invalidez y vejez, el derecho a indemnización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y crearon también las juntas de conciliación y tribunales arbitrales para resolver los conflictos laborales, reconociendo el derecho a huelga y de asociación sindical.2 Así, el Estado chileno construyó un sistema de seguridad social que siguió una trayectoria expansiva, aunque desigual. Desde sus inicios, abarcó a la mayoría de los trabajadores, distinguiendo entre obreros y empleados, entre el sector público y el privado, y permitiendo la acción de entidades administradoras de seguros bajo la intendencia e inspección de la Caja de Seguro Obligatorio (cso) que operó como régimen general.Para explicar la trayectoria del Estado social chileno, este artículo estudia el espacio institucional jurídicamente delimitado para la acción de entidades públicas, semipúblicas y particulares, en donde los diversos actores involucrados discutieron, reformularon y negociaron cómo implementar la seguridad social. Examinar el debate político-ideológico sobre los modos de organizarla, por medio de cuáles agencias, a quiénes beneficiar y en qué orden graduar el acceso a las prestaciones, en síntesis, cómo comprometer la acción estatal, constituye una perspectiva pertinente para conocer los procesos que configuraron concretamente el paradigma de bienestar como respuesta a las demandas de igualdad social, así como las resistencias que enfrentaron. En consecuencia, el trabajo examina la dinámica entre diversos actores –autoridades públicas, líderes y partidos políticos, funcionarios estatales, técnicos y reformadores sociales, organizaciones obreras– que a través de formas de acción y mecanismos de intervención concretaron opciones políticas específicas enfocadas al problema de integrar a la población a la seguridad social. Por ello, la pregunta central del trabajo es: ¿cuáles fueron los factores político-institucionales que dieron forma al Estado social chileno? La respuesta es relevante para comprender la trayectoria inclusiva, pero desigual, que siguió el sistema de seguridad social, porque revela la concepción originalmente diferenciada de los llamados derechos sociales. En efecto, la garantía constitucional de un mínimo de bienestar para el trabajador y su familia, establecida en 1925, tuvo una traducción institucional que operó una distinción entre empleados y obreros, y definió beneficios asociados al contrato de trabajo que podían materializarse en diferentes tipos de prestaciones. Para demostrar este argumento, el análisis enfatiza el carácter procesual de la seguridad social, descartando la utilización de categorías cuantitativas para evaluar el éxito o fracaso de las políticas de seguridad social en términos de erradicación de agudas desigualdades sociales.3 En lugar de ello, el propósito es comprender los ritmos de acceso a las prestaciones sociales por parte de la población. El énfasis del trabajo está puesto en el marco jurídico-administrativo, en sus agencias y funcionarios, en relación con el denso espacio intermedio entre dicho marco y la población, espacio protagonizado por una red de asociaciones, partidos políticos, gremios, sociedades de socorros mutuos y otras instituciones asistenciales.Comprender la configuración del Estado social como proceso permite dotarlo de especificidad histórica e identificar elementos centrales que lo diferencian de otros casos latinoamericanos.4 Los estudios disponibles sobre la seguridad social en los países de la región enfatizan la capacidad de presión de determinados grupos políticos y/o de trabajadores en un contexto de gobiernos populistas –Domingo Perón en Argentina y Getulio Vargas en Brasil–, así como de políticas de desarrollo económico, como factores clave para comprender el carácter segmentado de los sistemas de seguridad social, que refleja la histórica estratificación de las sociedades latinoamericanas.5 Esta interpretación ha promovido una mirada escindida sobre los regímenes de seguridad social en América Latina. Por un lado, se les piensa “desde arriba” como estrategias y políticas de control sobre grupos sociales crecientemente movilizados, surgidas de los intereses de unas elites instaladas en el Estado para ampliar sus bases políticas; o, por otro, “desde abajo” como acciones genuinas de organizaciones obreras y de grupos de trabajadores estratégicos por la actividad económica que desarrollan en unión –o no– con partidos políticos de izquierda.6 La perspectiva política, como ha demostrado James Malloy en el caso de Brasil, contribuye a destrabar dicha escisión analítica, identificando la naturaleza de las interacciones entre grupos de trabajadores y el Estado en los contextos políticos específicos en que las políticas de seguridad social han sido desarrolladas.7El análisis de la cobertura de la seguridad social en Chile a través de la relación entre oferta y demanda de bienestar permite complejizar otra interpretación prevalente de los sistemas latinoamericanos, según la cual predominó un patrón urbano-industrial en perjuicio de la población rural. Asimismo, dicho análisis muestra que el trabajador agrícola chileno –y otros sectores laborales más débiles que realizaban actividades temporales y/o informales– fue incluido en la formulación de los seguros sociales y que su marginación política por la restricción del derecho de asociación sindical no significó una exclusión estatal. Más bien, hubo otras barreras para acceder a la seguridad social, como la dificultad de las instituciones del Estado para alcanzar las áreas rurales. Por otra parte, analizar la trayectoria comprehensiva y desigual de la seguridad social desde opciones políticas específicas permite proponer una periodización interna del Estado social que no se asimile a la cronología política que asocia el desarrollo del sistema a la competencia partidaria y los programas de gobierno.8 Así, este artículo contribuye a discutir la supuesta relación directa entre democracia y Estado social, que en el caso de Chile ha desconocido las desigualdades inherentes del sistema, sobredimensionando la función estatal, que si bien fue protagónica, también permitió el desarrollo segmentado de la seguridad social.9Los objetivos planteados organizan este trabajo en tres secciones. La primera analiza la discusión e institucionalización de la seguridad social entre la primera legislación laboral y el Código del Trabajo (1931) y, en particular, la creación de la Caja de Seguro Obligatorio (cso) como régimen obrero y administración central del sistema.10 En este periodo regulatorio, la implementación de la seguridad social involucró la acción estatal en un ámbito que le había sido ajeno y desconocido, por lo cual la incorporación de esta tarea en el centro de la política social significó una transformación político-institucional en términos de ampliación de derechos individuales y de capacidades estatales que incorporaron nuevos profesionales, conocimientos y técnicas.11 La segunda sección reconstruye la cobertura social y territorial de la cso entre las décadas de 1930 y 1950, para identificar los patrones sociales y geográficos que presentó la extensión de la seguridad social. Cuantitativamente, la amplia cobertura inicial demuestra que el contrato de trabajo fue rápidamente incorporado a la relación laboral y que las barreras a la extensión fueron las dificultades del Estado para alcanzar a la población. Socialmente, la concepción del sistema de seguridad social abrió un espacio al desarrollo diferenciado de las prestaciones entre grupos de trabajadores según a qué entidad pertenecieran. La tercera parte analiza el giro institucional que refundó el sistema de seguridad social, separando en ámbitos administrativos autónomos las prestaciones de previsión y de salud con la creación del Servicio de Seguridad Social (sss) y el Servicio Nacional de Salud (sns) en 1952. Este giro institucional permitió el pago efectivo de las pensiones, provocando la explosiva ampliación de las prestaciones sociales, pero no modificó las diferencias entre los regímenes de seguros existentes.La discusión e institucionalización de la seguridad social en Chile caracterizaron un primer periodo regulatorio que comprometió la acción estatal en funciones sociales de protección a los trabajadores. La implementación del nuevo cometido social del Estado fue resultado de opciones políticas elegidas por múltiples actores en contextos variables y que definieron tanto la naturaleza de la seguridad social chilena como los patrones que siguió su trayectoria. No hubo un momento en que se ideara el Estado social, sino que éste se configuró gradualmente en las instituciones creadas entre los años 1906 y 1931, que establecieron el marco jurídico-administrativo de la seguridad social sobre la base del reconocimiento de derechos que consagró la nueva Constitución Política de 1925, como el derecho a un mínimo de bienestar para el trabajador y su familia.12 Analizar dicho proceso permite discutir dos supuestos historiográficos relativos a la naturaleza del Estado social chileno y a la pertinencia de asimilar dicho término a toda la trayectoria estatal del siglo xx.13 El cometido social del Estado no respondió a una discusión enteramente novedosa sobre sus funciones y tareas. En un sentido amplio del término “política social”, los gobiernos decimonónicos también implementaron medidas jurídicas y administrativas que calzarían con dicho concepto. Por ejemplo, las campañas de vacunación realizadas para frenar las reiteradas y mortales epidemias.14 Sin embargo, la mera existencia de ciertas políticas no es asimilable a un Estado social y la diferencia no se reduce a un problema de escala, sino que responde a una concepción filosófico-jurídica de la sociedad basada en vínculos de interdependencia y cuya finalidad es garantizar a todos los individuos el desarrollo de sus facultades y una vida libre de la necesidad.15 Los seguros laborales establecidos en 1924 y asociados al contrato de trabajo constituyeron nuevos derechos que rompían formas tradicionales de protección y legitimaron la acción estatal dirigida a la función central de mejorar el bienestar de los ciudadanos.El debate político-ideológico involucró un diagnóstico sobre la sociedad y el Estado que estaba contenido en la cuestión social y obrera, había sido incubado en la escuela pública y tuvo una primera expresión estatal en la Oficina del Trabajo (1907).16 Esta agencia inauguró la acción de los organismos técnicos del trabajo proveyendo estudios estadístico-sociológicos que permitieron una relativa independencia entre la acción estatal y el debate político.17 La alarma y protesta pública frente a la pobreza urbana, el hacinamiento habitacional, la insalubridad de los establecimientos industriales y la ausencia de regulación laboral hicieron patente una crisis que reclamó una respuesta política.18 La escuela pública permitió conocer esa pobreza, porque fue la primera red de alcance nacional para llegar a los hogares con prestaciones materiales y, por tanto, está en los orígenes del Estado social.19 También fue escenario del debate sobre la responsabilidad social del Estado, contemplada por la obligatoriedad escolar establecida en 1920. Además, el desarrollo del auxilio escolar constituyó una experiencia institucional de protección a los individuos económicamente débiles que estuvo enmarcada en la centralización de la beneficencia pública como parte integrante de la administración estatal. La reorganización ministerial de 1887 significó dotar de nuevas oficinas y agentes a la administración central para hacer operativas políticas de saneamiento de poblaciones e industrias, difusión de la higiene y tratamiento de las enfermedades epidémicas que diezmaban a la población.20 Así, el Estado tomó las riendas del auxilio público, instalando los servicios sanitarios en el Ministerio del Interior y los establecimientos de beneficencia en las dependencias del Ejecutivo.21El debate en torno a si el Estado debía regular o intervenir, por medio de cuáles mecanismos y dónde fijar los límites de su acción corresponde a la discusión parlamentaria del Código del Trabajo iniciada en 1921 con el proyecto presentado por el presidente Arturo Alessandri (1921–1925).22 Los esfuerzos de regulación laboral revelan un cambio de percepción política que colocó al Estado en el centro de la política social.23 Todo el espectro político había girado hacia ideas positivistas y socialistas como vías de salida a la cuestión social, en el marco de una situación internacional compleja, bélica e impregnada de ideas y lenguaje nacionalistas. La competencia político-partidaria había adquirido un perfil programático, antioligárquico y plural, con la intención de aglutinar a nuevos actores como las sociedades obreras, los trabajadores y los estudiantes universitarios en torno a la bandera de la reivindicación social.24 La lucha política estuvo llena de discursos que asociaron proyectos de reforma social a la noción de un Estado fuerte, provocando tensiones entre la idea de abrir un espacio de intervención estatal a través la seguridad social y el temor de ampliar los poderes del Ejecutivo.25 Sin embargo, sería un error comprender este espacio institucional como un Estado interventor y suponer que los ritmos de la política coincidieron con los de las políticas de seguridad social, sin entrar al análisis específico de las formas de regulación. En la discusión parlamentaria, el término intervención estuvo asociado específicamente a una corriente de ideas sobre el rol social del Estado, en contraposición a otras alternativas. La posición abstencionista más extrema argumentó que la pronta restauración de la industria salitrera pondría por sí sola fin a la cuestión obrera, pero fue excepcional, y las diferencias ideológicas estuvieron entre aquellos que concebían la reforma en instrumentos de cambio social de diversa naturaleza y en manos de múltiples actores, incluido un Estado protagónico, y quienes reclamaron el intervencionismo estatal.26 El proyecto del gobierno estuvo enmarcado en la primera postura, aunque ambicionaba una amplia acción estatal en materia de previsión social –inspirado en el modelo francés– como contemplaba el título IV del Código sobre “Previsión Social y Seguros Sociales” propuesto. Paralelamente, el proyecto conservador sobre accidentes de trabajo aglutinó opiniones afines a la participación tanto del Estado y los municipios, como de las organizaciones patronales y obreras en las instituciones conducentes a la extensión del contrato de trabajo y la seguridad contra los riesgos sociales.27 El modelo normativo conservador era la ley alemana de seguros obligatorios y sus instrumentos clave eran la actividad mutualista y cooperativa.28 El Estado, en palabras del senador conservador Antonio Varas, tenía “no tan solo el derecho, sino la obligación de intervenir en todos los problemas que directa o indirectamente digan relación con la justicia social en el terreno de la economía política”, pero determinando “el punto exacto de partida y término de la intervención”.29El proyecto no llegó a ser aprobado como código debido a que la oficialidad militar irrumpió en el Congreso en septiembre de 1924, exigiendo la promulgación de ciertas leyes laborales.30 No obstante, responsabilizar al Congreso, políticamente polarizado, de paralizar reformas impidiendo la innovación en políticas por la vía legislativa no explica que el proyecto hubiera sido inicialmente desmembrado en leyes, estudiadas por la Comisión Mixta de Legislación Social, y que habían alcanzado su aprobación en la Cámara de Diputados. Es plausible considerar otros factores, además de falta de voluntad política, como el carácter prematuro del proyecto en un periodo en que la codificación no era urgente o adecuada a la flexibilidad que la realidad requería.31 El Código sería necesario años más tarde, cuando la dispersión normativa se hizo problemática para la fiscalización que debía hacer la Caja y para el funcionamiento de los tribunales del Trabajo. Por otra parte, había una incipiente preparación jurídica que permitía apoyar al seguro social como fórmula legal para resolver la tensión entre derechos como libertades y derechos positivos.32 El derecho laboral chileno fue articulándose desde las cátedras de Economía Social (1915), Derecho del Trabajo (1919) y Seminario de Ciencias Económicas y Sociales (1918), creadas en la Universidad de Chile y que operaron una distinción respecto del marco jurídico liberal. Sus especialistas estuvieron imbuidos en el movimiento internacional de regulación laboral liderado por la Organización Internacional del Trabajo (oit, 1919), en las recomendaciones de la Encíclica Rerum Novarum (1891) y en las ideas opuestas al liberalismo individualista impulsadas desde mediados del siglo xix para mejorar la condición de la clase trabajadora, además de que formaron a los profesionales que lideraron la acción de la cso. El primer director de la Caja fue uno de ellos: el jurista y profesor de Derecho Moisés Poblete, redactor del proyecto de Código, quien había encabezado la Oficina del Trabajo y era miembro de la oit.33Fueron años de desgaste político, de intervención militar en el gobierno, de reubicación de los partidos políticos entre las concepciones de una democracia social y de un nacionalismo autoritario que se impuso con el gobierno militar de Carlos Ibáñez (1927–1931).34 La Constitución de 1925 puso fin al mellado sistema parlamentario y fue marco para políticas que buscaban someter a las fuerzas sociales emergentes, antes que otorgarles voz y poder político.35 La insistencia historiográfica en observar la parálisis legislativa, la fragilidad de las alianzas políticas y la represión ha oscurecido otros niveles de análisis como el de la política pública.36 La marginación política que afectó a amplios sectores sociales no significó necesariamente exclusión estatal. El giro hacia una institucionalidad laboral y social ya estaba hecho, y en los años siguientes fueron numerosas las leyes y decretos para complementar y organizar la legislación inicial.37 Los orígenes espurios de la Constitución y los caóticos años de administraciones que tuvieron políticas autoritarias teñidas de populismo no impidieron la organización de la naciente cso, aunque su acción fue precaria.38 Las organizaciones de trabajadores participaron en la discusión e implementación de la seguridad social, porque ésta importaba el derecho de asociación sindical y regulación de la huelga. El movimiento obrero poseía una fuerza efectiva y extendida en el país, en parte temida por el Congreso durante la discusión parlamentaria, y contaba con representantes en las cámaras que colaboraron en la tarea legislativa.39 Estos líderes representaban a una elite obrera urbana e industrial concentrada en las ciudades del país: Santiago, Valparaíso y Concepción, que eran focos de aglomeración obrera.40 Las fluctuaciones económicas y la espiral inflacionaria que afectó duramente a la población en este periodo, disminuyendo el poder adquisitivo de los salarios y elevando el desempleo, eran elementos concretos de la lucha por derechos laborales.41 Así lo había recogido también el informe de la Comisión Parlamentaria en el norte del país en 1918, que recomendó dictar leyes sobre contrato de trabajo y regular otros problemas conexos de los trabajadores mineros. El mismo año, el Estado creó la Caja de Retiro y Previsión Social de los Ferrocarriles del Estado, que benefició a más de 25 mil trabajadores y fue la experiencia más inmediata de previsión pública anterior a la seguridad social.42 Si bien la historiografía política ha subrayado la frustración social que movilizó a los obreros, la ausencia de canales de expresión política y la incapacidad de los gobiernos de responder si no era por medio de la represión, desde la perspectiva de la legislación obrera es posible identificar algunas políticas concretas de prestaciones sociales para los trabajadores.43 En este contexto, la fundación del sistema de seguridad social fue una respuesta política mayor que por su propia envergadura nacional demoró en implementarse efectivamente.El marco regulatorio de la seguridad social chilena definió el carácter híbrido del sistema, ya que el Estado compartía su administración y financiamiento con los empleadores y trabajadores, y estaba centralizado bajo la superintendencia de la cso, creada como departamento del nuevo Ministerio de Bienestar (1927).44 La seguridad social fue fundamental porque organizó los seguros de enfermedad/maternidad, accidentes laborales, invalidez, vejez y muerte, y otras prestaciones sociales como programas de vivienda y de acceso a crédito quedaron asociados a éstos. Todo trabajador mayor de 12 y menor de 65 años de edad, cuyo único medio de subsistencia fuera el sueldo que recibía de un patrón, debía inscribirse en una institución administradora de ciertas prestaciones de salud y previsión. Éstas eran financiadas por contribuciones tripartitas de empleadores, trabajadores y el Estado. La ley no hizo distinción entre sexos, ni entre ocupaciones, obligando a inscribirse a obreros, peones agrícolas, empleados del servicio doméstico, a los aprendices de cualquier trabajo aunque no recibiesen salario, a los artesanos, comerciantes al menudeo y ambulantes, así como pequeños industriales que tuviesen un ingreso anual mínimo. Para el resto de la población la afiliación fue voluntaria. Los obligados que pertenecían a sociedades de socorros mutuos podían permanecer en ellas si éstas eran reconocidas legalmente. Así, el principio de libre elección operaba entre empleadores y trabajadores, aunque fuera practicable para unos más que para otros. En esta concepción radicó el carácter corporativo del sistema y la limitación del alcance estatal en su funcionamiento.La organización de la seguridad social en la cso, la Caja de Empleados Públicos y Periodistas –para los civiles cuyos sueldos estaban contemplados en el presupuesto nacional–, la Caja Nacional de Empleados Particulares, y la Caja de Retiro y Previsión Social –para los empleados municipales–, más otras entidades que ya eran 44 en 1927, provocó una pluralidad institucional problemática. Ideológicamente, este sistema respetaba el mínimo de bienestar establecido, pero constituyó la barrera contra la extensión de la cobertura, demostrando que los orígenes institucionales de la seguridad social provocaron diferencias en las condiciones de acceso a las prestaciones por parte de los trabajadores y variaciones en los beneficios a los que tenían derecho.45En la práctica, un millón de trabajadores debieron asegurarse –cifra calculada sobre los individuos censados como económicamente activos (1,343,373) en 1920– y los primeros registros de la cso arrojan un número de 969,000 inscritos en el bienio 1930–1931.46 Esta cifra revela que el Estado debió administrar las cotizaciones de la gran mayoría de los trabajadores, siendo la cso la mayor entidad aseguradora. La cifra demuestra también que el margen para la acción de otras instituciones de previsión social fue pequeño en número de inscritos, pero relevante por la suma de sus fondos económicos y el peso laboral estratégico que poseían sus asegurados. En estos primeros años, la cso ocupó una posición ambivalente, porque poseía atribuciones de dirección e inspección sobre el conjunto del sistema, pero carecía de herramientas fiscalizadoras para controlarlo. No tuvo presupuesto inicial para construir una infraestructura propia, por lo cual las cajas locales que debían crearse en las provincias funcionaron en las sedes de la Caja Nacional de Ahorro, las prestaciones médicas debidas a los asegurados debían ser contratadas anualmente a los hospitales de la Junta Central de Beneficencia y sus funciones de inspección dependían de la Inspección del Trabajo. A pesar de quedar reducida a una caja registradora, la cso fue una agencia estatal clave en la organización jurídico-administrativa que concretó el Código del Trabajo promulgado por decreto en 1931, y reveló la tendencia a la burocratización y autonomía de la administración pública. La Gran Depresión aceleró estos cambios porque, junto con políticas de sustitución de importaciones, provocó el consenso en torno a un Estado administrador de la economía y de la sociedad.47 Por ello, contribuyó a valorizar la seguridad social en términos económicos, de capitalización e inversión nacional vinculados a estrategias de desarrollo lideradas por el Estado.48 En este contexto, la cso recuperó en 1932 sus facultades inspectoras, adquirió autonomía administrativa, fijó sus procedimientos y comenzó un periodo de extensión nacional inclusivo, pero desigual.49Entre las décadas de 1930 y 1950, la cso extendió de manera significativa la cobertura del sistema. Institucionalmente, el Código del Trabajo introdujo reformas que le otorgaron autonomía administrativa y, políticamente, el contexto económico de la crisis no sólo promovió el consenso en torno a una mayor acción estatal, sino que también replanteó la seguridad social como mecanismo de redistribución de ingresos entre la población. Reconstruir la red de extensión de la cso demuestra que la cobertura de la seguridad social fue comprehensiva y, significativamente, también una de las estrategias vitales de los trabajadores. Su amplio alcance inicial revela que el contrato de trabajo fue incorporado a la relación laboral y que las barreras contra la extensión de la seguridad social fueron más bien dificultades del Estado para alcanzar a la población. El número de inscritos en la cso fue alto desde los inicios de su funcionamiento, lo cual revela la rápida incorporación del seguro obligatorio a las relaciones laborales y, por la dimensión numérica de los asegurados, demuestra que el trabajador agrícola fue incluido. Por ende, el desarrollo de la cso consistió esencialmente en sus prestaciones médicas.La trama geográfica de la cso que se muestra en el Gráfico 1 demuestra que la provisión estatal de las prestaciones dependió del patrón de asentamiento de la población.Este carácter aún predominantemente rural del asentamiento poblacional era el mayor obstáculo para la extensión de la oferta social por parte del Estado. Sin embargo, la racionalidad urbana que organizó la acción de la cso incluyó mecanismos para alcanzar a la población que habitaba el territorio en forma dispersa y, sobre todo, incorporó la percepción certera sobre un proceso urbanizador que concentraría a la población en las grandes ciudades del país.Este patrón expansivo, pero desigual, evidenció que la barrera de la seguridad social era la fragmentación interna del sistema. La desigualdad era inherente a la concepción inicial del seguro, que había abierto un espacio para el desarrollo diferenciado de las prestaciones. La extensión de la cobertura mostró las tensiones, resistencias y conflictos de grupos de trabajadores que temían perder beneficios ya adquiridos. Asimismo, el desarrollo de la seguridad social en estos años reveló la crisis financiera que padecía un sistema que hasta ahora había requerido de permanentes aportes estatales para satisfacer las prestaciones comprometidas. La mayor deuda con los trabajadores era el pago de las pensiones de vejez, que prácticamente no había podido realizarse. La necesidad de una reforma global al sistema estuvo instalada en el debate político desde fines de la década de 1930 y fue formulada como proyecto del Ejecutivo en 1941. Este proyecto tenía como objetivo resolver el déficit financiero y el problema de las pensiones, transformando a la seguridad social en un sistema efectivamente universal, en el sentido de unificado e integrado. La ley, promulgada una década más tarde, estableció el Servicio de Seguridad Social, refundando el sistema chileno. Sin embargo, no provocó la expansión orgánica que pretendía y ahondó la fragmentación de la seguridad social al establecer dos alternativas de previsión, una estatal y otra particular.50La legislación chilena había incorporado a la gran mayoría de los obreros y la cso era la mayor entidad administradora, como muestra el Gráfico 2. Sus inscritos representaron en promedio la mitad de la población económicamente activa del país, correspondientes al 75,8 por ciento del total de afiliados al sistema de seguridad social en 1940 y al 82,1 por ciento en 1952. Algunas otras entidades del sistema no contaban con más de una centena de afiliados.Estas cifras revelan que hubo otros sectores obreros afiliados a regímenes convencionales que fueron negociados directamente entre ellos y sus patrones. La existencia de tal espacio de negociación era resultado de la organización inicial del sistema sobre la base del empleo, y su mayor o menor apertura dependió de la capacidad de presión que poseían grupos de asalariados que trabajaban en actividades económicas estratégicas, como la minería y la metalurgia.La significativa desproporción entre hombres y mujeres asegurados fue constante durante estas décadas. Si bien los trabajadores de ambos sexos fueron incorporados