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European Social Policy: Financial Pressure, Societal Differences, and Multi‐level Policy‐Making in Comparative Perspective

2018; Wiley; Volume: 4; Issue: 2 Linguagem: Inglês

10.1002/epa2.1051

2380-6567

Nils C. Bandelow, José António Pereirinha, Johanna Hornung,

Housing, Finance, and Neoliberalism

European social policy can be referred to on at least two dimensions: European in the sense of EU social policy and associated striving toward advancing EU-driven social policy (Copeland & Daly, 2018), and European with regard to separate—but possibly transferred and diffused—national strategies in social policy-making, partly coping with the multi-tiered structures of their respective welfare states (Bonoli, Natili & Trein, 2018). The recently published Handbook of European Social Policy (Kennett & Lendvai-Bainton, 2017) emphasizes the topicality of European social policy on both dimensions, with an additional focus on theoretical, comparative, and future perspectives of social policy. Moreover, the European Network for Social Policy Analysis (ESPAnet) presents a disciplinary locus for intellectual discussion and reflection on the development of the social policy field. This issue of European Policy Analysis (EPA) includes contributions on different aspects of social policy, which partly stem from the ESPAnet conference of 2017 co-organized by José Pereirinha, who is a member of EPA's editorial board and guest co-editor of this issue. Out of several submissions that originated from the conference, three finally made it to this special issue after the review process. In addition to these papers, EPA experienced a rising number of submissions on social policy in the last months, all of them substantially connecting to the state of the art. In writing this introduction, the special issue editors bind the issue's articles together as a unit and place them within the international discourse on social policy research in Europe. Following the financial and economic crisis in 2008, welfare systems in Europe underwent diverse challenges depending on the political structures and circumstances that predominated before the crisis (Schubert, de Villota & Kuhlmann, 2016). For the case of Finland, Nyby, Nygård and Blum (2018) review the post-crisis family policy reforms to assess how the financial crisis induced major or minor reforms and which form these reforms took to address crisis-related changes. With family policy presenting an established field of social policy, the authors tackle a core issue of social security and reveal a slight weakening of the so-called “Nordic” model of welfare and dual-earner family. They find that the financial constraints did not spare social policy, and not the usually resistant social policy in Finland. Relatedly, the fiscal pressure in the course of the crisis equally affected other countries and policy issues. Still related to the crisis context, the article by Crespy and Szabó (2018) investigates how governments in England, France, Hungary, and Ireland behaved betwixt and between financial responsibility and political responsiveness regarding health policy. In connecting this predicament to the demands of input, output, and throughput legitimacy, the analysis reveals that governments addressed a combination of these in legitimizing health care reforms under the impression of fiscal constraints and commitment to the national population. While this article puts the framing of reforms by the state government center-stage, Frisina Doetter and Neri (2018) turn attention to the role of the state in health care, equally as a result of the financial crisis. Comparing the United States and Italy as two rather decentralized health care states, they find an increased (re)centralization of regulation in both countries. This challenges the hypothesis of regulatory hybridization that is the adoption of system elements from other health care systems, as a response to system-internal deficits. Consequently, the authors argue that context—and especially the intergovernmental relations within decentralized states—alter the validity of an increased regulatory hybridization in times of crisis. Both latter articles connect to previous research on crisis-induced health policy developments in Europe (e.g., Bandelow, Vogeler, Hornung, Kuhlmann & Heidrich, 2017; Ongaro, Ferré & Fattore, 2015). Not leaving the field of health policy but leaving the argument of crisis-induced policy-making, the subsequent articles of this issue are devoted to specific aspects of social policy. They are not rooted in the ESPAnet conference but were open submissions that rather accidentally fitted the topic of this year's second EPA issue. To begin with, Ettelt and Hawkins (2018) conduct a comparative study of Germany and England to reveal why there is much more of a controversy on E-cigarette regulation in the latter compared to the former state. Drawing on several theoretical explanations, the authors identify issue salience, institutional differences, and divergent integration of scientific and judiciary advice as central determinants of this paradox. Proceeding on the path of comparative study, O'Leary et al. (2018) examine ten EU countries with regard to their social investment at sub-national and local levels. Their article thereby connects to the discussion of social investment strategies (Kvist, 2015) and a social investment welfare state (Morel, Palier & Palme, 2012) as a new welfare paradigm. In linking social investment with social innovation, the authors put forward the thesis that social innovation on a sub-national level may be taken up by the national government to provide innovative answers to a policy problem. The article furthermore explicitly outlines the role of local actors to design and implement social investment programs. A similar policy design perspective is inherent in the work of Fromm and Raev (2018), who apply this approach to understand policy coordination of German state actors in the transnationalization of higher education. However, this contribution is rather concerned with the national level and competition between state actors. Instead of global context or competition between states, policy-making of transnational higher education specifically resulted from the re-allocation of competencies in the sector when state actors aimed at expanding their authority. Finally, the authors coin this notion of “horizontal layering” as a new type of policy layering. In recent policy process research, the expansion of authority sought by so-called programmatic groups has shed new light on policy process dynamics (Hornung & Bandelow, 2018). Apart from original articles, EPA issues include two other categories of contributions, forum contributions and “Why You Should Read My Book” advertisements. Andreas Lienhard (2018) opens this issue with a forum contribution on the use of the term “public corporate governance” as a description of current modes of organizing public administration. His contribution starts from the argument that the state ceases to be the only public service producer but shifts these tasks to other organizations, including private ones, which results in a principal–agent–relationship and connects to literature on changing forms of governance, such as quasi-markets (Van Berkel, Sager & Ehrler, 2012). Using Switzerland as an example, he normatively discusses key elements of good public corporate governance to prevent malfunctioning of the task separation and the state's role in this new form of organization. While this contribution is of a general interest for public administration research, it has a special value for social policy research because of the variety of private and public providers of social services. One example is pension policy, on which David Natali (2018) reflects in presenting his newly published edited volume on the pension mix in Europe. Another example is health policy, which Philipp Trein (2018) discusses with respect to a coevolution of health care and public health by particularly turning attention to preventative and curative policies. A general introduction to social policy for advanced scholars is provided by Béland and Mahon (2018), who advertise their book also in this issue. The EPA editorial team is very happy with the rising number of submissions as well as the quality of the submissions that it receives. Since EPA is still a quite young journal that must assert itself among the established journals on policy process research, we are still on the way to become included in the major citation indices and already received a first positive evaluation. Hopefully, EPA will be able to announce listings very soon. If you have any interesting paper that fits into the scope of EPA, do not hesitate to contact us. We are particularly interested in applications of perspectives on policy research that derived from European contexts, such as the Actor-Centered Institutionalism (ACI) or the Programmatic Action Framework (PAF). We also invite research that contributes to the study of public policy in Europe regardless of the political level (EU, nation-state, region, etc.). We specifically welcome literature reviews that present the state of the art of policy research in selected countries or regions. 欧洲社会政策至少可以在两个层面上进行诠释: 第一层面, 欧盟社会政策和为提高由欧盟驱动的社会政策所做的共同努力 (Copeland & Daly, 2018);第二层面,欧盟国家区分——但也可能转移或扩散——各国在社会政策制定上的战略, 在一定程度上应对各自福利状态的多层次结构 (Bonoli, Natili & Trein, 2018)。近期出版的《欧洲社会政策手册》(Kennett & Lendvai-Bainton, 2017)强调了欧洲社会政策在这两个层面上的时效性, 手册特别聚焦于社会政策的理论视角、比较视角、和未来视角。此外, 《欧洲社会政策分析网络》(European Network for Social Policy Analysis,ESPAnet)提出了一条学科轨迹, 用于对社会政策领域发展进行智力讨论和反思。本期《欧洲政策分析》(European Policy Analysis, EPA)收录了研究不同社会政策方面的文章, 其中一些源自于2017年由José Pereirinha共同组织的ESPAnet会议。José Pereirinha是EPA编委会成员, 同时也是本期的客座联合编辑。源自该会议的好几篇投稿文章中, 有3篇最终通过了评审过程, 收录入此次特刊。除去这些文章, EPA在过去几个月里收到越来越多的关于社会政策的投稿, 它们都在很大程度上与该领域的最新知识有关。在撰写这篇社论时, 特刊编辑将本期文章联系在一起, 并将其置于欧洲社会政策研究的国际论述之中。 自2008年金融危机之后, 欧洲福利体系经历了多样的挑战, 这取决于政治结构和危机发生前的主要政治情况 (Schubert, de Villota & Kuhlmann, 2016)。至于芬兰, 作者 Nyby, Nygård, 和 Blum (2018) 评论了危机后家庭政策改革, 以评估经济危机如何导致了大小改革, 以及这些改革是以何种形态来应对危机相关的挑战。通过使用家庭政策呈现社会政策的成熟领域, 作者处理了一个有关社会安全的关键问题, 并揭示了被称之为“北欧式”福利和双职工家庭模式的轻微衰减。作者发现, 财务紧缩并未饶过社会政策, 就连通常具备抵抗力的芬兰社会政策也是如此。与之相关的是, 危机过程中的财政压力同样平等地影响了其他国家和政策议题。 作者 Crespy 和 Szabó (2018) 撰写的文章与危机内容有关, 其文章考察了英国、法国、匈牙利和爱尔兰四国政府如何在财政责任和政策响应(关于健康政策)之间予以回应。为将此困境和输入、输出、以及过程合法性的相关要求进行联系, 文章表明: 在面对财政紧缩和对全国人民承诺的情况下, 政府在使医疗改革合法化的过程中设法解决上述合法性的不同要求。当这篇文章聚焦于国家政府制定改革时, 作者 Frisina Doetter 和 Neri (2018) 将关注点转向了金融危机后国家在医疗政策中扮演的角色。通过将美国和意大利作为两个高度去中心化医疗国家进行比较, 她们发现, 两国监管的(再)中心化得到了加强。这一发现对监管杂交这一假设提出了挑战, 监管杂交即从其他医疗体系中采纳体系组成部分, 作为系统内部赤字的回应。因此, 作者主张, 国家背景、尤其是去中心化国家之间的政府间关系, 这两点在危机时期能改变监管杂交增强的合法性。之后的两篇文章都与之前研究由危机导致的欧洲健康政策发展有所联系 (e.g. Ongaro, Ferré & Fattore, 2015; Bandelow et al. 2017)。 随后的文章虽然没有涉及因危机导致的政策制定这一论点, 但也并未离开健康政策这一主题。这些文章致力于社会政策的特定方面。它们并不源自于ESPAnet, 但属于开放性投稿,且碰巧和今年EPA第二期的主题相吻合。首先, 作者 Ettelt 和 Hawkins (2018) 对德国和英国进行了比较研究, 以展示为何相比起德国, 英国的电子烟监管存在更多争议。通过使用几个理论解释, 作者识别了议题显著性、制度差异、以及将科学和司法建议这两个相互分离的因素进行整合作为此悖论的关键决定因素。下一篇文章继续进行比较研究, 作者 O'Leary et al. (2018) 就次国家和地方层面上的社会投资, 对10个欧盟国家进行了检验。因此这篇文章与社会投资战略 (Kvist, 2015) 和作为新福利范式的社会投资福利国家 (Morel, Palier & Palme, 2012) 存在联系。为将社会投资与社会创新进行联系,作者提出一项理论, 认为次国家层面上的社会创新可能会被国家政府所取代, 进而为政策问题提供创新性答案。文章进一步清晰概述了地方行为者在设计并实施社会投资项目时发挥的作用。作者 Fromm 和 Raev (2018) 的文章也提供了一个相似的政策设计视角, 他们将这种方法用于理解德国国家行为者在高等教育跨国化过程中发挥的政策协调作用。然而, 这篇文章与国家行为者之间的竞争极其相关。与全球背景或国家间竞争相反的是, 跨国高等教育的政策制定是由部门中竞争的重新分配(当国家行为者致力扩大其权威时)所导致的。最后, 作者提出了“水平叠加”(horizontal layering)这一概念, 作为政策叠加的新形式。在近期政策过程研究中, 被计划组(programmatic groups)所寻求的权威扩张, 以一种新的方式阐述了政策过程动态 (Hornung & Bandelow, 2018)。 除原创文章外, EPA还收录了两篇其它类型的投稿文章, 一篇为论坛文章,另一篇是有关“为何你应该读我的作品”的宣传文章。作者 Andreas Lienhard (2018) 在论坛文章中, 将“公共企业治理”这一术语作为对当前组织公共行政模式的描述。此文首先提出论点, 认为国家不再是唯一的公共服务生产者, 而是将这些任务转移给包括私人在内的其他机构, 这导致了一种委托代理关系, 它与研究不断变化的治理形式——例如准市场理论 (Van Berkel, Sager & Ehrler, 2012)——的文章有所联系。以瑞士为例, 作者规范性地探讨了: 良好公共企业治理的关键因素, 以防止分配任务时发生故障; 以及国家在这种新组织形式中发挥的作用。这篇文章对公共行政研究具有一般性意义, 同时还对社会政策研究具有特殊价值, 因为其涉及了社会服务的私人提供者和公共提供者。其中一个例子则是养老金政策, 作者 David Natali (2018) 在其刚出版的新书(关于欧洲养老金组合)中对此有所提及。另一个例子则是健康政策, 作者 Philipp Trein (2018) 就医疗和公共卫生的共同进展进行了探讨(通过将关注点转向预防政策和治疗政策)。作者 Daniel Béland 和 Rianne Mahon (2018) 为高级学者提供了一篇关于社会政策的一般性介绍文, 两位作者同时在本期刊中对其作品进行了宣传。 EPA编辑组对日益上涨的投稿文章数量以及文章的质量感到十分开心。由于EPA的创刊时间还相对较短, 其必须在关注政策过程研究的成熟期刊之间树立良好口碑, 因此我们在成为重要引文索引一事上还需努力, 同时也已经收到了第一批积极评价。希望EPA将很快能宣布相关文献。如果您有任何符合EPA涉及范围的新颖文章, 请立即与我们取得联系。我们尤其对以欧洲为背景的政策研究视角的应用感兴趣, 例如以行为者为中心的制度主义(Actor-Centered Institutionalism, ACI), 或是计划行动框架(Programmatic Action Framework, PAF)。我们欢迎任何有助于研究欧洲公共政策(不管政治等级如何,如欧盟、国家、地区等)的文章。我们尤其欢迎有关“已选定的国家或区域的最新政策研究”的文献评论。 Se puede hablar de política social europea en al menos a dos dimensiones: europea en el sentido de política social de la UE y lucha asociada para avanzar en la política social impulsada por la UE (Copeland y Daly 2018), y europea con respecto a estrategias nacionales separadas, pero posiblemente transferidas y difundidas, para la formulación de políticas sociales, en parte para hacer frente a las estructuras de múltiples niveles de sus respectivos estados de bienestar (Bonoli, Natili y Trein 2018). El recientemente publicado Manual de Política Social Europea (Kennett y Lendvai-Bainton 2017) enfatiza la actualidad de la política social europea en ambas dimensiones, con un enfoque adicional en las perspectivas teóricas, comparativas y futuras de la política social. Además, la Red Europea de Análisis de Políticas Sociales (ESPAnet) presenta un espacio disciplinario para la discusión intelectual y la reflexión sobre el desarrollo del campo de la política social. Este número de European Policy Analysis (EPA) incluye contribuciones sobre diferentes aspectos de la política social, que se deriva en parte de la conferencia ESPAnet de 2017 organizada conjuntamente por José Pereirinha, miembro del consejo editorial de la EPA y coeditor invitado de esta edición. De varias presentaciones que se originaron de la conferencia, tres finalmente llegaron a este número especial después del proceso de revisión. Además de estos documentos, EPA recibió un número incrementado de documentos acerca de la política social en los últimos meses, todos ellos substancialmente conectados con lo más nuevo. Al escribir esta introducción, los editores de temas especiales unen los artículos como una unidad y los ubican dentro del discurso internacional sobre investigación de políticas sociales en Europa. Tras la crisis financiera y económica de 2008, los sistemas de bienestar en Europa sufrieron diversos desafíos según las estructuras políticas y las circunstancias que predominaron antes de la crisis (Schubert, de Villota y Kuhlmann, 2016). Para el caso de Finlandia, Nyby, Nygård y Blum (2018) revisan las reformas de la política familiar posterior a la crisis para evaluar cómo la crisis financiera indujo reformas mayores o menores y qué reformas tomaron para abordar los cambios relacionados con la crisis. Con la política familiar presentando un campo establecido de política social, los autores abordan una cuestión central de la seguridad social y revelan un ligero debilitamiento del llamado modelo “nórdico” de bienestar y familia de doble ingreso. Encuentran que las restricciones financieras no excluyen a la política social, y no a la política social generalmente resistente en Finlandia. En relación con esto, la presión fiscal en el curso de la crisis afectó igualmente a otros países y cuestiones de política. Todavía relacionado con el contexto de la crisis, el artículo de Crespy y Szabó (2018) investiga cómo se comportaron los gobiernos de Inglaterra, Francia, Hungría e Irlanda entre la responsabilidad financiera y la capacidad de respuesta política con respecto a la política de salud. Al conectar esta situación con las demandas de entrada, salida y legitimidad del rendimiento, el análisis revela que los gobiernos abordaron una combinación de estos en la legitimación de las reformas de la atención médica bajo la impresión de restricciones fiscales y compromiso con la población nacional. Si bien este artículo coloca el marco de las reformas en el centro del gobierno estatal, Frisina Doetter y Neri (2018) llaman la atención sobre el papel del estado en la atención médica, igualmente como resultado de la crisis financiera. Comparando los Estados Unidos e Italia, como dos estados de asistencia sanitaria bastante descentralizados, ellos encuentran una (re)centralización de la regulación en ambos países. Esto desafía la hipótesis de la hibridación regulatoria, que es la adopción de elementos del sistema de otros sistemas de atención médica, como respuesta a los déficits internos del sistema. En consecuencia, los autores argumentan que el contexto -y especialmente las relaciones intergubernamentales dentro de los estados descentralizados- altera la validez de una mayor hibridación regulatoria en tiempos de crisis. Ambos últimos artículos se relacionan con investigaciones previas sobre desarrollos de políticas de salud inducidas por crisis en Europa (por ejemplo, Ongaro, Ferré y Fattore 2015; Bandelow et al., 2017). Sin abandonar el campo de la política de salud, pero dejando el argumento de la formulación de políticas inducida por la crisis, los artículos posteriores de este número se dedican a aspectos específicos de la política social. No están enraizados en la conferencia de ESPAnet, sino que fueron presentaciones abiertas que, de manera accidental, se ajustaron al tema del segundo problema de la EPA de este año. Para empezar, Ettelt y Hawkins (2018) conducen un estudio comparativo de Alemania e Inglaterra para revelar por qué hay mucha más controversia sobre la regulación del cigarrillo electrónico en este último en comparación con el estado anterior. Basándose en varias explicaciones teóricas, los autores identifican la relevancia del problema, las diferencias institucionales y la integración divergente del asesoramiento científico y judicial como determinantes centrales de esta paradoja. Continuando con el camino del estudio comparativo, O'Leary et al. (2018) examinan diez países de la UE con respecto a su inversión social a nivel subnacional y local. Por lo tanto, su artículo se conecta con la discusión de estrategias de inversión social (Kvist, 2015) y un estado de bienestar de inversión social (Morel, Palier y Palme 2012) como un nuevo paradigma de bienestar. Al vincular la inversión social con la innovación social, los autores presentan la tesis de que la innovación social a nivel subnacional puede ser asumida por el gobierno nacional para proporcionar respuestas innovadoras a un problema de política. Además, el artículo describe explícitamente el papel de los actores locales para diseñar e implementar programas de inversión social. Una perspectiva de diseño de política similar es inherente al trabajo de Fromm y Raev (2018), que aplican este enfoque para comprender la coordinación de políticas de los actores estatales alemanes en la transnacionalización de la educación superior. Sin embargo, esta contribución está más bien relacionada con el nivel nacional y la competencia entre actores estatales. En lugar del contexto global o la competencia entre los estados, la formulación de políticas de la educación superior transnacional resultó específicamente de la reasignación de competencias en el sector cuando los actores estatales tenían como objetivo expandir su autoridad. Finalmente, los autores acuñan esta noción de “estratificación horizontal” como un nuevo tipo de política de estratificación. En la reciente investigación de procesos de políticas, la expansión de la autoridad buscada por los llamados grupos programáticos ha arrojado nueva luz sobre la dinámica del proceso de políticas (Hornung y Bandelow 2018). Además de los artículos originales, los números de la EPA incluyen otras dos categorías de contribuciones, contribuciones al foro y anuncios de “por qué deberías leer mi libro”. Lienhard (2018) abre este número con una contribución del foro sobre el uso del término “gobierno corporativo público” como una descripción de los modos actuales de organización de la administración pública. Su contribución parte del argumento de que el estado deja de ser el único productor de servicios públicos, pero traslada estas tareas a otras organizaciones, incluidas las privadas, lo que resulta en una relación principal-agente y se conecta a la literatura sobre formas cambiantes de gobernanza, como cuasi mercados (Van Berkel, Sager y Ehrler 2012). Utilizando a Suiza como ejemplo, discute de forma normativa los elementos clave del buen gobierno corporativo público para evitar el mal funcionamiento de la separación de tareas y el papel del estado en esta nueva forma de organización. Si bien esta contribución es de interés general para la investigación de la administración pública, tiene un valor especial para la investigación de políticas sociales debido a la variedad de proveedores privados y públicos de servicios sociales. Un ejemplo es la política de pensiones, en la que Natali (2018) reflexiona al presentar su nuevo volumen editado sobre la combinación de pensiones en Europa. Otro ejemplo es la política de salud, que Trein (2018) analiza con respecto a una coevolución de la atención de la salud y la salud pública centrando especialmente la atención en las políticas preventivas y curativas. Daniel Béland y Rianne Mahon (2018), quienes anuncian su libro también en este número, ofrecen una introducción general a la política social para los especialistas avanzados. El equipo editorial de la EPA está muy contento con el número creciente de presentaciones, así como con la calidad de las presentaciones que recibe. Dado que la EPA todavía es una revista bastante joven que debe afirmarse entre las revistas establecidas sobre investigación de procesos de políticas, todavía estamos en el camino de incluirnos en los principales índices de citas y ya hemos recibido una primera evaluación positiva. Con suerte, EPA podrá anunciar las listas muy pronto. Si tiene algún documento interesante que se ajuste al alcance de EPA, no dude en contactarnos. Estamos particularmente interesados en las aplicaciones de perspectivas sobre investigación de políticas que derivan de contextos europeos, como el Institucionalismo centrado en el actor (ACI) o el Marco de acción programático (PAF). También invitamos a investigaciones que contribuyan al estudio de las políticas públicas en Europa, independientemente del nivel político (UE, nación-estado, región, etc.). Recibimos especialmente las revisiones de literatura que presentan el estado del arte de la investigación de políticas en países o regiones seleccionados.